德惠市人民政府办公室关于

印发德惠市全面推进紧密型县域医疗卫生服务

共同体建设实施方案的通知

德府办发〔2023〕17号

各乡(镇)人民政府，各街道办事处，开发区管委会，市政府各办局，各直属单位：

　　《德惠市全面推进紧密型县域医疗卫生服务共同体建设实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　德惠市人民政府办公室

　　2023年6月29日

德惠市全面推进紧密型

县域医疗卫生服务共同体建设实施方案

　　为深化县域综合医药卫生体制改革，增强基层医疗卫生服务能力，构建优质高效的医疗卫生服务体系，更好满足群众的医疗健康需求，根据长春市卫生健康委等十一部门联合制定的《长春市全面推进紧密型县域医疗卫生服务共同体建设指导意见》(长卫联发〔2022〕15)号、长春市深化医药卫生体制改革领导小组印发的《长春市2023年推进紧密型县域医共体建设试点扩面工作实施方案》(长医改办发〔2023〕2号)精神，结合我市实际，现制定德惠市全面推进紧密型县域医疗卫生服务共同体(以下简称医共体)建设实施方案。

　　一、指导思想

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院决策部署，落实国家深化医药卫生体制改革重点任务，以保障人民健康为出发点和立足点，切实推动医疗卫生服务供给侧结构性改革。坚持以人民为中心的发展思想，以高质量高水平建设“幸福长春”为主线，创新县域医疗卫生服务体系，管理机制和运行机制，坚持问题导向和目标导向，深度整合县域医疗服务资源，有效融合公共卫生资源，促进县乡一体、乡村一体管理，重构和升级县域医疗卫生服务体系，构建急慢分诊，分级诊疗，科学诊治，医防融合新秩序，着力增强百姓健康获得感、幸福感和安全感。

　　二、基本原则

　　坚持政府主导。全面落实政府办医责任，优化整合县域内医疗卫生资源，合理组建医共体，创新机制，完善保障政策。

　　坚持管办分开。厘清管办职责，落实医共体经营管理自主权，促进医共体内部协同发展和医共体之间有序竞争。

　　坚持统一管理。实行医共体内行政、人员、财务、质量、药械、信息的统一管理，推动基层科学化管理的合理有序高效发展。

　　坚持资源下沉。推动医疗卫生工作重心下移，医疗优质资源下沉，充分发挥县级医院上联下带的纽带作用，把更多的优质医疗资源引向基层，投入基层。

　　坚持医防融合。贯彻预防为主的工作方针，以基层为重点，坚持预防为主，防治结合，推动以治疗为中心向以健康为中心转变。

　　坚持“三医”联动。以完善基本医疗卫生服务为重点，统筹推进医疗、医保、医药“三医”联动改革。

　　三、工作目标

　　到2023年底，分别以德惠市人民医院、德惠市中医院为牵头医院组建目标明确、权责清晰、分工协作的新型县域医疗卫生服务体系，形成服务、责任、利益、管理的共同体。

　　到2025年底，实现乡镇覆盖率达到100%，实现医共体县域内全覆盖。县域医疗卫生服务能力明显增强，资源利用效率明显提升，医保基金“杠杆”效应显现，基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式进一步形成，重点人群家医签约服务履约质量进一步提升，县域医疗卫生服务能力进一步增强，县域就诊率逐步提升，力争实现县域就诊率不低于90%。基层医疗卫生机构有能力开展的项目、技术不断增加，基本实现“大病不出县、小病不出乡镇”。

　　四、主要任务

　　(一)建立县域医疗卫生服务新体系

　　整合县乡村医疗卫生机构资源。按照政府主导、统筹规划、方便群众、有效管理等原则，结合地理位置、服务人口、现有医疗卫生机构设置、布局及能力，我市组建2个医共体。分别以德惠市人民医院和德惠市中医院为龙头，其他若干家基层医疗卫生机构为成员(市中医院牵头组建的医共体，人口覆盖率不低于县域人口的30%)，其中：市人民医院医共体集团由市人民医院牵头，成员单位由11家卫生院和3家社区卫生服务中心组成;市中医院医共体集团由市中医院牵头，成员单位由9家卫生院和1家社区卫生服务中心组成。将妇幼保健、疾控、结防等专业指导机构组成专业指导团队加入到医共体提供技术支持。鼓励民营医疗机构和康复医疗、老年护理和安宁疗护等服务机构加入医共体。医共体内实行成员单位人、财、物全面整合，功能职责整体纳入，区域内实施网格化建设布局和规范化管理。(责任部门:市卫健局)

　　(二)创新县域医疗卫生管理新体制

　　1.推进政府办医管理体制改革

　　按照优化、协同、高效的原则，成立德惠市医共体管理委员会(简称:市医管委)。由市长任主任，市政府分管副市长任副主任,市发改局、市委编办、市财政局、市人社局、市医保局、市卫健局、市审计局、市市场监管局、市政数局、市民政局及医共体牵头医院为成员。主要负责我市医共体建设工作;统筹和审计医共体发展规划、机制协同、投入保障、项目实施、人事制度安排和考核监管等重大事项;协调县域内医疗资源配置;建立医共体内部共同参与、定期协商的议事决策制度和工作章程等。市医管委下设办公室，办公室设在市卫健局，办公室主任由市卫健局局长兼任，负责管理监督和评估医共体;制定医共体考核标准并组织实施;负责医共体运行中涉及资源配置、人事调动、业务监管、政府采购等重大事项决策;承担德惠市委市政府、德惠市医管委交办的其他工作，确保相关配套文件的落地和实施，保障医共体各项工作规范高效的运行。医共体领导班子成员按照干部管理权限管理，实行任期制，任期目标责任制和年度目标责任制。加强医共体管理队伍职业化、专业化建设。(责任部门:市卫健局、市委编办、市发改局、市人社局、市财政局、市医保局、市审计局、市市场监管局、市政数局、市民政局)

　　2.落实医共体内部管理自主权

　　推进政事分开、管办分开，赋予医共体代表政府履行管理责任，落实医共体内部人事分配、经营管理等方面的自主权。成员单位人员招聘和用人管理、岗位设置、内部绩效考核和收入分配、医务人员职称评聘、药品卫生耗材和药品采购以及医疗业务的发展等方面由医共体自行决策，激发医共体运行活力、服务效率和发展动力。(责任部门:市卫健局、市人社局、市医保局)

　　3.完善医共体内部管理结构

　　加强医共体党的领导，实行党委领导下的院长负责制，成员单位党组织和群众组织工作以及统战工作等归口由牵头医院统一管理。建立医共体运营和监管机制，厘清责任边界，明晰运行关系。

　　(1)充分发挥牵头医院“龙头”作用，健全医共体内部组织管理结构。医共体内继续保留成员单位法人资格，实行法定代表人组织架构。完善现代医院管理制度，制定医共体章程，建立健全内部组织管理机构、管理制度和议事规则。(责任部门:市卫健局、市人社局)

　　(2)按照政府对医疗机构的管理责任和监督责任，加强行风建设，建立综合监管清单,厘清监管内容、监管要素、监管流程等，完善外部治理体系。谁审批、谁监管，谁主管、谁监管，依法行政，规范执法。(责任部门:市卫健局)

　　(三)完善县域医疗卫生运行新机制

　　1.促进医疗卫生资源协同利用

　　以“高效协同，分工协作”为原则，实行行政、人员、财务、质量、药械、信息的统一管理运作。在医共体内设立人力资源中心，统一负责人员招聘培训、调配使用和考核管理;设立医疗业务管理中心，在医疗制度、技术规范、服务质量、人员培训、绩效考核等方面执行统一标准;设立公共卫生服务管理中心，统一负责国家基本公共卫生服务项目的执行监管、家医签约、医养结合、医防融合等公共卫生服务事业管理;设立药品耗材管理中心，统一负责药品耗材的采购、配送、周转、使用指导等;设立财务管理中心，统一负责财政预算、财务管理、审计监督、经济运行评估等;设立绩效考核管理中心，负责建立医共体考核指标体系和绩效考核制度，组织开展绩效考核工作;设立信息化管理中心，负责统筹推进医共体信息平台建设，推动医共体内管理、服务、业务等信息的互联互通、共享共用及大数据管理。各部门之间分工明确、协同联动，逐步实现标准、制度、管理、服务和质量等方面的统一，真正实现功能定位的“分”，提供连续医疗卫生服务的“合”。(责任部门:市卫健局)

　　2.促进医疗卫生资源区域内共享

　　医共体内建立开放共享的影像、心电、病理诊断、医学检验等中心，推动基层检查康复、上级诊断、区域互认。统筹推进医共体内部及医共体与县域外二级以上医疗机构之间的号源、床位、设备的优先使用;逐步适应健康老龄化、医防融合、医养结合的需要，优化整合资源。鼓励有条件的医共体从以治疗为中心向以康复护理为中心转型发展，有效利用养老院、护理院、康复院等，为老年人、慢病患者、失能人员等人群提供医、养、护一体的医疗卫生和养老服务。鼓励医共体的卫生健康服务向其他行业部门延伸，探索卫生+运动、卫生+养老、卫生+康复、卫生+教育等资源共享的健康服务模式。(责任部门:市卫健局、市文广旅局、市民政局、市教育局、市医保局)

　　3.实施财务集中统一管理

　　通过设立财务管理中心，加强医共体经济管理工作。财务管理部门具体承担医共体的财务管理、成本管理、预算管理、会计核算、价格管理、资产管理、会计监督和内部控制工作，对成员单位财务账目实行统一管理、集中核算、统筹运营。加强医共体内审管理，自觉接受审计监督。(责任部门:市卫健局、市财政局)

　　4.完善人才使用机制

　　医共体内人员实行岗位管理，按照按需设岗、按岗聘用、竞聘上岗、人岗相适的原则，实现合理轮岗，有序流动。人员实施统一招聘，统一培训，统一调配。允许医共体根据医疗业务发展和临床专业人员科学合理搭配的需要，对成员单位现有人力资源进行优化组合，严格控制基层医务人员向上级医院流动，新进人员由牵头医院统一管理，优先保障基层医疗卫生机构用人需要，在薪酬、职称评聘和职业发展等方向，优先向基层倾斜。(责任部门:市卫健局、市人社局)

　　(四)深化县域医疗卫生保障新优势

　　1.改革医保支付方式

　　按照“以收定支，收支平衡，略有结余”原则，结合深入推进医保支付方式改革和基本医疗保险市级统筹，积极稳妥推进县域紧密型医共体实行“总额付费，监督考核，结余留用，合理超支分担”付费方式改革。结合本地区医保支付方式改革，科学确定医共体医保基金总额。总额可包含县域内参保职工与居民的本地区住院和门诊费用及异地就医等费用。建立医保经办机构与县域紧密型医共体协商机制，约定总额预付方式等。

　　落实对中医药服务的支持政策，探索符合中医药服务特点的支付方式，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。(责任部门:市医保局、市卫健局)

　　2.实行药品耗材统一管理

　　以医共体为单位，坚持药品网上采购，设立专门采购账户，赋予医共体内部药品价格谈判自主权，实行统一药品目录、统一议价、统一采购、统一配送结算。鼓励跨医共体、跨区域联合采购。统筹开展医共体药事管理，提升服务管理效能，促进药品耗材合理使用。实施慢病长处方，方便群众就医。(责任部门:市医保局、市卫健局)

　　3.调整医疗服务比价关系

　　按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则和控总量、腾空间、调结构、保衔接、强监管等路径，压缩药品耗材虚高价格和不合理使用、控制过度检查检验等，动态调整医疗服务价格，逐步理顺医疗服务比价关系，并做好与医保支付、医疗控费和财政投入等政策的衔接，确保医疗卫生机构良性运行、医保基金可承受、群众负担不增加。(责任部门:市医保局、市卫健局、市财政局)

　　4.深化薪酬制度改革

　　按照“两个允许”要求，建立符合医疗卫生行业特点和医共体发展需求的薪酬制度，提高医务人员薪酬水平。合理确定医共体绩效工资总量和薪酬水平。制定以公益性为导向的医共体绩效考核标准，加大基层医疗服务能力、基本公共卫生服务、健康促进等体现公益性、预防为主的考核指标权重。

　　医务人员收入由医共体内自主分配，以岗位为基础，绩效为核心，打破单位、层级和身份区别，建立多劳多得，优绩优酬的内部分配机制。薪酬分配要向临床一线、关键岗位、业务骨干、公共卫生人员、基层医务人员倾斜。合理拉开差距，在医疗业务收入不下降、公共卫生服务考核合格前提下，工资总额平均数不低于现有水平。医务人员的收入要与药品、耗材和检查检验收入脱钩，与医疗卫生技术服务、绩效考核和医保支付方式改革等因素挂钩。积极探索医共体负责人和成员单位负责人工资年薪制。(责任部门:市卫健局、市人社局、市医保局)

　　5.完善财政投入政策

　　根据医共体建设发展需要，加大财政投入力度，科学调整财政投入方式。县乡医疗卫生机构整合组建医共体后，要继续按照公立医院投入政策和基层医疗卫生机构补偿机制改革政策，原渠道足额安排对医共体成员单位的补助资金。乡镇(街道)要继续加大对属地医共体成员单位的工作支持力度。〔责任部门:市财政局、市卫健局、各乡镇(街道)〕

　　6.建立绩效评价考核制度

　　制定医共体绩效评价标准，突出职责履行、医疗质量、费用控制、运行绩效、财务管理、人才培养、医德医风和群众满意度等考核指标，细化医共体绩效评价指标体系，建立医保基金绩效考核评价机制。采取定期督查和年终考核相结合方式进行绩效评价考核，考核结果与医共体管理团队的任免和奖惩、财政补助、医保支付薪酬总量挂钩。完善医共体内部考核管理，考核结果与医务人员岗位聘用、职称评聘、薪酬待遇等挂钩。(责任部门:市卫健局、市人社局、市财政局、市医保局)

　　7.健全医疗质量安全管理制度

　　落实医疗费用增长调控机制，推广临床路径管理，遏制药品耗材不合理使用和过度检查检验等行为。加大行业腐败和作风问题整治力度，建设清廉的医共体，形成一损俱损、一荣俱荣的责任共同体。(责任部门:市卫健局、市医保局)

　　(五)推动县域数字医疗卫生新发展

　　1.强化医共体信息化运营管理

　　以医共体为单位，统一运营管理信息系统，实现医共体内信息共建共享，互联互通，全面推进医共体资源配置、业务经营、质量评价、财务分析、效率监测等数字化运行，进一步优化服务流程，降低运行成本，提高服务质量和资源利用效率，打造数字化、智慧化医共体。(责任部门:市卫健局)

　　2.发展“互联网+医疗健康”服务

　　在医共体内开展远程专家出(会)诊的互联网医疗服务，全面建成以县级医疗机构为纽带，向上与县域外二级以上医疗机构对接，向下辐射乡镇卫生院和村卫生室的快捷、高效、智能的诊疗服务形式和全程、实时、互动的健康管理模式;提供分时段预约、在线支付、检查检验结果推送、部分常见病和慢性病线上复诊、线上开具处方与药品配送等服务;创新“互联网+健康服务”，开展慢性病、母子健康、家庭医生签约等在线服务管理等;推广“互联网+智慧医疗”，应用人工智能技术、可穿戴设备和基于大数据的医学影像、病理识别及疾病辅助诊断等支持系统的运用;推行“互联网+分级诊疗”，建设县域预约转诊系统。(责任部门:市卫健局)

　　3.推进信息共享应用

　　强化政府主导，加强顶层设计。构建医共体信息化平台，推动医共体内成员单位信息系统融合，做好与全民健康信息平台和各类卫生健康统计直报业务衔接，加强信息标准化体系建设，加强网络安全和数据保护工作。通过平台建设，优化整合县域内人口、公共卫生、医疗服务、药品保障、综合管理等信息化系统，实现系统间互联互通、数据实时传送、信息共建共享。优化信息化平台建设，促进电子病历和电子健康档案的连续记录及电子健康档案向个人开放，设置在线服务入口，提供健康资讯发布、健康信息查询和互动交流等信息共享服务。(责任部门:市卫健局、市政数局、市医保局)

　　(六)促进县域医疗卫生服务能力新提升

　　1.强化基本医疗服务能力

　　加强医共体牵头医院医疗服务能力建设，推动县级重点学科、重点专科和专病中心发展，完善二级诊疗科目设施，建立县域“五大中心”，有序启动其他诊疗中心项目。推动优质医疗资源下沉，促进医共体医疗质量和技术精准提升。充分利用医联体，加强与县域外二级以上医疗机构业务合作和技术攻关，充分发挥上级医院的帮扶带动作用，通过专科联盟、远程医疗、区域诊疗中心等方式，提升医共体成员单位医疗服务能力、管理水平和带动能力。严格执行《中华人民共和国医师法》，建立医务人员向基层持续流动的长效机制，认真履行落实中级以上职称的执业医师到基层工作，每个工作周期累计不得少于1年;形成派驻业务骨干到基层坐诊带教和选派重点岗位人才到牵头医院参加进修培训的常态化机制;持续实施基层卫生人才建设，加强乡村医疗卫生队伍建设，支持县乡村医疗卫生人员参加培训、进修，建立县乡村上下贯通的职业发展机制，探索推动村医“员额制”管理。

　　加强医共体成员单位医疗服务能力建设，加强服务人口较多、地域较广、规模较大的乡镇卫生院和社区卫生服务中心建设，逐步完善内科、外科、妇产科、儿科和中医科等诊疗项目，开展相应住院服务和适宜手术。能力不足的成员单位，应以满足当地常见病、多发病诊治需要为标准，以强化急诊急救、全科医疗、儿科、康复和中医药等服务为重点，实现基本医疗服务能力逐步达标。利用急诊急救院前院后监护数据共享，通过开辟绿色通道和急诊急救管理系统数据全程无缝对接，有效促进急诊急救流程信息化、智能化建设。(责任部门:市卫健局)

　　2.提高基本公共卫生服务均等化水平

　　医共体要健全完善公共卫生服务体系。专业指导机构要主动融入医共体建设发展，强化技术指导、开展业务培训，负责医共体的公共卫生服务工作落实，建立医防融合工作机制，做到防治服务并重。指导医共体成员单位做实基本公共卫生服务项目，开展居民健康体检，完善居民电子健康档案，扎实做好基层儿童保健、妇女保健和计划免疫工作，重点加强高血压、糖尿病、严重精神障碍等对象健康管理，有效提供全方位全周期健康服务。扎实落实重大公共卫生任务。(责任部门:市卫健局、市财政局)

　　3.做实家庭医生签约服务

　　建立以家庭医生签约服务制度为核心，以患者为中心的健康管理服务模式，以慢性病健康管理为突破口，将国家基本公共卫生经费、基本药物制度补助经费等，按一定比例提取并整合统筹使用，相应任务量转化为家庭医生签约服务包，用于不同慢性病人群、不同健康服务项目和价格的家庭医生签约服务，为签约居民提供全方位、全生命周期的健康服务，构建医共体由“治已病”为重点向“治已病”与“治未病”并重的服务模式。根据群众不同健康需求，设立针对普通人群和慢性病患者、妇女、儿童、老年人、残疾人、计划生育特殊家庭等重点人群的菜单式签约服务包，建立以全科医师(执业医师)为主体，全科与专科联动、签约医生与团队协调、医防有机融合的服务工作机制。完善个人、财政、医保分担的签约服务筹资机制，实施门诊医疗费用包干制度，强化首诊和转诊服务功能，在保证质量的基础上，不断扩大签约服务覆盖面，让家庭医生成为群众健康和医保基金的“双守门人”。(责任部门:市卫健局、市财政局、市医保局)

　　4.推动分级诊疗制度

　　畅通双向转诊路径，建立分级诊疗服务模式。完善医共体成员单位功能定位。德惠市人民医院和德惠市中医院重点承担危重症患者救治和疑难复杂疾病患者向上转诊服务，统筹管理医共体内医疗服务、公共卫生服务、健康管理、医养结合等。通过人才、技术、管理等优质资源下沉，提升成员单位整体医疗服务能力;基层医疗卫生机构提供常见病、多发病诊疗、康复护理和转诊服务，为诊断明确、病情稳定的慢病患者，康复期患者提供连续性医疗卫生服务。做好基本公共卫生服务、健康管理、家医签约、传染病预检分诊、筛查转诊、急诊转诊、城乡居民基本医保门诊统筹及慢病患者门诊用药保障等。

　　制定医共体各级医疗机构疾病诊疗目录，以及医共体内部、医共体之间和县域向外转诊管理办法，推动建立基层首诊、双向转诊、急慢分治和上下联动的分级诊疗制度，畅通双向转诊绿色通道。需上转的患者，基层首诊医生主动与上级医院联系;上级医院病情稳定的患者，可根据康复情况转诊至基层医疗卫生机构。上级医院要制定明确的指导性强、实操性强的治疗方案，在基层医疗卫生机构实施治疗，处方自由流动，实现上下级医疗机构临床用药协同联动。引导诊断明确、病情稳定、需长期服药的慢性病患者到基层医疗卫生机构就诊，并可开具不超过3个月的长期药品处方。探索医共体牵头医院取消门诊输液的试点，引导轻症病人到基层医疗卫生机构就诊。探索推动在医共体内执业，医务人员不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。(责任部门:市卫健局、市医保局)

　　五、组织保障

　　(一)加强组织领导，提高思想认识

　　开展县域医共体建设，是深化医药卫生体制改革新的突破口， 对于整体提高县域医疗资源配置和使用效率、提升基层医疗卫生服务能力、推动分级诊疗制度建设，更好地满足人民群众的健康需求，具有十分积极的意义。医共体管理委员会各成员单位要将思想认识统一到工作总体要求上来，切实把医共体建设作为实施乡村振兴战略的重要内容主动担当，推动工作合理、快速推进。

　　(二)强化部门协调，完善政策保障

　　各相关部门要认真履职，加强政策协同联动，大力支持指导开展紧密型县域医共体建设。市医保局要动态调整医疗服务价格、逐步理顺医疗服务比价关系，推进医保支付方式改革，不断完善医共体的运行和发展机制。依据《吉林省人民政府办公厅关于印发吉林省进一步深化基本医疗保险支付制度改革实施方案的通知》(吉政办发〔2017〕74号)要求，认真研究改革医保支付方式，制定有差异化的城乡居民医保补偿标准，支持家庭医生签约服务，引导恢复期和康复期患者到基层就诊，体现分级诊疗的改革要求;市财政局要将基本公共卫生服务经费及时足额拨付，由医共体统筹使用。市卫健局要统筹指导各级医疗机构实施紧密型县域医共体建设。市发改局负责沟通省、长春市发改部门加强县域医疗卫生基础设施建设和能力建设，争取中央及省预算内资金支持;市人社局负责落实人才培养、职称晋升、人事薪酬制度改革等事项，要创新人事、职称、薪酬等管理方式，推动建立符合医共体特点的管理体制和组织形式;市委宣传部要积极营造有利于深化改革、有利于紧密型县域医共体建设的社会氛围。

　　(三)强化督查考核

　　以县域就诊率、服务能力、医疗质量和费用、医保基金使用绩效、群众健康改善和满意度等为核心指标，建立健全医共体建设工作评估标准，强化指导、督导和检查。要密切关注改革发展、每季度开展改革评估，确保改革顺利推进。

　　(四)积极做好宣传发动

　　要加大宣传力度，正确引导舆论，开展政策解读，让人民群众和医疗卫生人员充分了解紧密型医共体改革工作，积极参与改革。深入挖掘和培育典型，宣传推广一批先进单位和优秀个人，营造全社会关心支持改革的环境和氛围。

　　附件：1.德惠市紧密型县域医疗卫生共同体管理委员会

　　    2.德惠市紧密型县域医共体集团名单